Umweltpolitik in Kommunen – Rechtsgrundlagen und Handlungsmöglichkeiten

Die Grundlagen der Umweltpolitik einfach erklärt!

von Dr. Markus Monzel, Sprecher für Stadtentwicklung und Umwelt der CDU-Stadtratsfraktion St. Ingbert und Referent für Umwelt und Energie des Kreisvorstands der CDU Saarpfalz

Spätestens seit den Freitags-Demonstrationen von „Fridays for Future“ sind die Themen Klimaschutz und Umweltpolitik im Allgemeinen in nie dagewesener Intensität in den Medien präsent und damit auch in das Bewusstsein weiter Teile der Bevölkerung gerückt. Politische Entscheidungsträger auf allen Ebenen, von der EU bis hin zum kleinsten Orts- oder Gemeinderat, nehmen sich den Herausforderungen, die der anthropogen verursachte Klimawandel verursacht, in ihren jeweiligen Verantwortungsbereichen an. Während die EU mit einem 150 Mrd. € schweren „European Green Deal“ versucht, ganz generell in den Mitgliedsstaaten den Transformationsprozess vom fossilen Zeitalter hin zu klimafreundlichen Technologien – wie beispielsweise industriellen Fertigungsprozessen auf der Basis von „grünem“ Wasserstoff oder auch dem flächendeckenden Ausbau der erneuerbaren Energieträger (Wind, Photovoltaik) – auch ökonomisch nachhaltig zu gestalten, stellen sich auf Ebene der Städte und Gemeinden sehr konkrete Fragen zu den Handlungsspielräumen, die sich im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung und angesichts oftmals angespannter Haushaltslagen für dieses wichtige Themenfeld eröffnen. Dabei ist die Berücksichtigung des Umweltschutzgedankens im kommunalen Handeln bereits seit vielen Jahren gesetzlich verankert und hat in mehreren Novellierungen der relevanten Normen Ergänzungen bzw. Konkretisierungen (z.B. „Klimaschutznovelle“) erfahren. Im Folgenden werden zum einen die legislativen Instrumente, also der gesetzliche Rahmen für umweltpolitisches Handeln der Städte und Gemeinden im Saarland sowie Möglichkeiten zur konkreten Ausgestaltung dieser Ermächtigungs-grundlagen durch die Exekutivorgane auf kommunaler Ebene (Stadtrat, Gemeinderat, Ortsrat) aufgezeigt. Gerade die relativ komplexe Verzahnung zwischen Baurecht und Naturschutzrecht im engeren Sinne (BauGB, LBO, BNatSchG, SNG, USchadG, teilw. auch (Saarl)UVPG) ist für den Rechtsanwender, aber auch für politische Entscheidungsträger im Einzelnen oftmals nicht leicht zu durchschauen; hinzu kommen noch die nicht gerade einfachen Zuständigkeitsregelungen für Umweltschutz- bzw. Naturschutzbelange während verschiedener Phasen der Bauleitplanung sowie bei Einzelbauvorhaben oder auch im Nachgang von abgeschlossenen Vorhaben. Im Folgenden soll ein Schwerpunkt auf die Systematik der Bauleitplanung sowie auf die Integration von Umwelt- und Klimaschutzbelangen in dieses zentrale Instrument gemeindlichen Flächen-Managements gelegt werden.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Das Thema Natur- und Umweltschutz ist zunächst bereits in der Verfassung des Saarlandes als Staatsziel („Staatszielbestimmung“) normiert. Nach § 59a Abs. 1 S. 1 SVerf ist der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen der besonderen Fürsorge des Staates und jedes Einzelnen anvertraut. Sodann wird konkretisiert, dass es zu den erstrangigen Aufgaben des Staates gehört,

• • Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen zu schützen, eingetretene Schäden zu beheben oder auszugleichen

• • mit Energie sparsam umzugehen

• • die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zu erhalten und dauerhaft zu verbessern

• • den Wald zu schützen und eingetretene Schäden zu beheben oder auszugleichen

• • die heimischen Tier- und Pflanzenarten zu schonen und zu erhalten.

Neben dieser näheren Definition des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen erfährt darüber hinaus der Tierschutz in § 59 Abs. 3 SVerf eine konkrete Erwähnung dergestalt, dass Tiere als Lebewesen und Mitgeschöpfe geachtet und geschützt werden.

Die Umsetzung der hoheitlichen Ziele des Natur- und Umweltschutzes auch als kommunale Aufgabe, ist gemäß der vorstehenden Norm einer Gesetzesregelung vorbehalten.

Das saarländische Kommunalselbstverwaltungsgesetz (KSVG) befasst sich in § 5 mit den so genannten Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden (durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 117 Abs. 2 SVerf und § 1 als „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ beschrieben) und definiert diese in § 5 Abs. 2 S. 1 KSVG insbesondere als Aufgabe(n), das soziale, gesundheitliche, kulturelle und wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern, wobei u.a. die Belange des Natur- und Artenschutzes zu wahren sind.  

Dabei gehört der Schutz der Natur im Allgemeinen (vgl. §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 1, 39 SNG), die Berufung von örtlichen Naturschutzbeauftragten (§ 38 SNG), die Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 BauGB) sowie die Erhaltung und Pflege des Gemeindewaldes (§ 3 Abs. 2 u. §§ 30 ff. LWaldG) zu den Pflichtaufgaben (pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten), also solchen, deren Erfüllung den Gemeinden durch Gesetz verpflichtend übertragen worden sind. Hier kann die planende Gemeinde insoweit nicht über das „Ob“, sondern nur noch in einem gewissen Umfang über das „Wie“ dieser Aufgabenwahrnehmung entscheiden.

Die Einbindung des Umweltschutzes (inkl. des Klimaschutzes) in das kommunale Verwaltungshandeln beruht zunehmend auf fachgesetzlichen Vorschriften, wobei entweder Bundesrecht (Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG, Wasserhaushaltgesetz (WHG), Umweltschadensgesetz (USchadG) oder die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen (Saarländisches Naturschutzgesetz (SNG), Saarl. Wassergesetz (SWG), Saarländisches Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (SUVPG) zur Anwendung kommen.

(Lenhé, Weirich u. Messerle 2020)

Öffentliches Baurecht / Bauleitplanung und Integration von Umweltbelangen

Die Bauleitplanung ist ein zentrales Umsetzungsinstrument lokaler Umweltpolitik (Battis u. Klöpfer 2013) und kann zweifelsohne als das Herzstück der kommunalen Planungstätigkeit und Bestandteil ihrer Planungshoheit (vgl. schon VerfGH Saarland, Urt. v. 11.10.1974 Lv 7/74 – AS 14, S. 145) verstanden werden, eröffnet sie doch den Städten und Gemeinden ein Maximum an Gestaltungsspielräumen für den Umgang mit „ihren Flächen“ im Sinne einer nachhaltigen Daseinsvorsoge und damit auch der umfassenden Integration für Umwelt- und Klimaschutzbelange in ihre städtebaulichen Zielvorstellungen. Stadt- und Gemeinderäte müssen sich mit diesem Planungsinstrument regelmäßig befassen und sollten daher zumindest die Grundzüge ihrer formell-rechtlichen Hintergründe und den durchaus vielfältigen Anwendungsmöglichkeiten kennen.

Die zwei zentralen Säulen der gemeindlichen Bauleitplanung sind (gem. § 1 Abs. 2 BauGB)

1. 1. der Flächennutzungsplan (= vorbereitender Bauleitplan)

1. 1. der Bebauungsplan (= verbindlicher Bauleitplan)

Die Aufstellung der Bauleitpläne richtet sich nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs und wird bereits in § 1 Abs. 3 BauGB geregelt. Demnach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diesen Grundsatz bezeichnet man als Planmäßigkeitsprinzip. Damit ist gleichzeitig das Gebot der positiven Planung über die Bauleitplanung verankert, das es den Gemeinden verbietet, die geordnete städtebauliche Entwicklung ausschließlich durch Einzelentscheidungen (Einzelbauvorhaben) zu verwirklichen (Battis 2021), was allerdings bei größeren zu entwickelnden Gebieten auch bereits nicht sehr effizient wäre.

Dieses scheinbar sehr allgemein gehaltene und „selbstverständlich klingende“ Prinzip ist für das konkrete Handeln einer Kommune bzw. ihrer Entscheidungsträger von sehr wesentlicher Bedeutung, denn nicht selten stellt sich die Frage, wann denn zum Beispiel ein Bebauungsplan aufgestellt werden sollte oder dies sogar verpflichtend ist. Eine solche Verpflichtung ist nicht quantitativ, beispielsweise über die Zahl von zu überplanenden Grundstücken oder der Größe einer Grundstücksfläche abzuleiten, ebenso wenig wie etwa ein subjektives Interesse einzelner Personen eine Planungsverpflichtung der Gemeinde begründen könnte, sondern basiert auf der Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung, wenn diese also auf eine geordnete städtebauliche Entwicklung ausgerichtet ist (Entwicklungsprinzip). Bei der Frage, ob und in welchem Umfang Bauleitpläne aufgestellt werden, besteht insoweit ein weites Ermessen der planenden Gemeinde (BVerwG, Urt. v. 14.08.1995 – 4 NB 21.95). In der Praxis werden beispielsweise Bebauungspläne aufgestellt, sobald mit der Planung eines neuen Wohngebietes auch eine Neustrukturierung der Erschließung, also der Infrastruktur (Zu- und Abfahrten, Parkflächen, Grünanlagen etc.) verbunden ist, denn damit kann die Entwicklungs- und Ordnungsfunktion im Sinne der bodenrechtlichen Vorbereitung und Leitung der Grundstücksnutzung bejaht werden (vgl. Battis 2021) und mit Blick auf die Vorschrift des § 125 Abs. 1 i.V.m. § 127 Abs. 2 BauGB auch ein erschließungsrechtliches Planerfordernis besteht (vgl. Driehaus 2015) .

Während der Begriff „Aufstellung“ einen öffentlich-rechtlichen exekutiven Akt durch die Gemeinde darstellt, bezeichnet „Planerstellung“ zumeist den technischen Prozess der Anfertigung der Planunterlagen (Karten und Textteil).

Flächennutzungsplan und Bauleitplan haben einen unterschiedlichen Rechtscharakter. Während der Flächennutzungsplan als integriertes einheitliches Planwerk (vgl. Schmidt-Eichstaedt, Weyrauch u. Zenke 2014) das Steuerungsinstrument auf der Ebene des gesamten Gemeindegebiets bildet und für Dritte nicht verbindliche Darstellungen enthält („Verwaltungsinternum“ oder „Zweckprogramm“, vgl. Mitschang 2021), bezieht sich der Bebauungsplan auf einen Teilbereich des Gemeindegebietes, besitzt Rechtsnormqualität und enthält konkrete, für Dritte, also etwa den Bürger, rechtsverbindliche Festsetzungen (Stüer 2015).

Zweckbestimmung des Flächennutzungsplans gemäß § 5 Abs. 1 S 1 BauGB ist es, die sich für das gesamte Gemeindegebiet aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen. § 5 Abs. 2 BauGB bietet einen nicht abschließenden (daher die Formulierung „können insbesondere dargestellt werden…“) Auflistung an flächenhaften bodenbezogenen Darstellungsmöglichkeiten, wobei den Gemeinden überspitzt ausgedrückt ein „Darstellungserfindungsrecht“ zusteht, was in der einschlägigen Rechtsprechung bestätigt wurde (vgl. OVG Bremen, Urt. v. 25.06.2018 – 1 D 19.17, BeckRS 2018, 16977 Rn. 35; Mitschang 2021). Inhalt des Bebauungsplans, der im Regelfall aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist („Entwicklungsgebot“, siehe § 8 Abs. 2 S 1 BauGB), sind gemäß § 8 Abs. 1 S 1 BauGB die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Demgemäß enthält § 9 Abs. 1 BauGB einen – abschließenden (enumerativen) – Katalog von Festsetzungen, wobei auch diese eine städtebauliche Grundlage haben müssen. Für Umwelt- und speziell auch Naturschutzbelange sind die Festsetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB („die Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft“) sowie § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB („für einzelne Flächen oder für ein Bebauungsplangebiet oder Teile davon sowie für Teile baulicher Anlagen […] a) das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen, b) Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen sowie von Gewässern“)

Zentrale Bestandteile der Flächennutzungsplanung sind oftmals vorlaufende Wohn(bau)flächen-, Gewerbeflächen– und Grünflächen-Konzepte, die im Laufe des meist zeitintensiven Prozesses der Erstellung des Planwerks als separate Studien erarbeitet werden und als Grundlage für die finale Darstellungskulisse des Flächennutzungsplans (vgl. insb. § 5 Abs. 2 Nr. 1, 5 u. 10 BauGB) und letztlich natürlich auch für die verbindliche Festsetzung entsprechender städtebaulicher Entwicklungen auf Ebene von Bebauungsplänen oder sonstigen Satzungen dienen. Dabei empfiehlt es sich, das gesamte Gemeindegebiet auf Potenzialflächen, die überhaupt für eine der beabsichtigten Nutzungsarten in Frage kommen, also nicht bereits von vornherein auf Grund bestehender und nicht in absehbarer Zeit zu ändernder Funktionszuweisungen ausscheiden, zu untersuchen und diese dann in einem gestuften Verfahren auf Grundlage eines nachvollziehbaren Kriterienkatalogs immer weiter zu reduzieren, um damit ein Flächenkontingent zur ernsthaften weiteren Prüfung herauszuarbeiten. Solche Konzepte erleichtern durch ihre thematische Vorarbeit auch den späteren Abwägungsvorgang durch die Gemeinde.

Die Kunst liegt sicherlich vor allem darin, das verfügbare Flächenkontingent für die einzelnen Nutzungsarten, insbesondere Wohn-, Gewerbe- und Grünflächen in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander zu bringen und auch mit Blick auf den typischen Zeithorizont eines Flächennutzungsplanes von mindestens 15 Jahren (der in der Realität bei den meisten Gemeinden deutlich überschritten wird) zu planen. Gerade bei den Wohn- und Grünflächen ist naturgemäß ein gewisses Konfliktpotenzial vorprogrammiert, da gerade traditionell von der ortsansässigen Bevölkerung genutzte Parks, Stadtwälder oder Grünzüge auch eine hohe emotionale Komponente aufweisen, und deren Überplanung – beispielsweise als Wohnbaufläche – nicht selten zu massiven Widerständen inkl. Bildung von Bürgerinitiativen etc. führen kann. Die planende Gemeinde ist in solchen Fällen, aber auch ganz generell, gut beraten, ihre entsprechenden Zielvorstellungen so frühzeitig wie irgend möglich – und unabhängig von der im BauGB ohnehin vorgesehenen Beteiligungsmöglichkeiten – mit den Anwohnern und Interessengruppen breit zu kommunizieren, also idealerweise sogar noch vor der Verfestigung eines entsprechenden Flächenkonzeptes. Eine solche bürgernahe Verständigung zwischen Gemeindeverwaltung, Anliegern/Nutzern, ggf. Investoren und anderen Beteiligten kann auch zu einer Verschlankung des zwei-stufigen Beteiligungsprozesses (frühzeitige Beteiligung und öffentliche Auslage sensu stricto) führen.

Schließlich eröffnet das Baurecht mit § 5 Abs. 2b BauGB auch die Möglichkeit, sachliche und räumliche Teilflächennutzungspläne aufzustellen. Solche (insb. sachlichen) Teilflächennutzungspläne dienen dazu, den so genannten Planvorbehalt (§ 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB) zu erzeugen, wonach spezifische Nutzungen nur auf einem ganz bestimmten – nach den städtebaulichen Zielvorstellungen der betroffenen Kommune ausgewählten – Teil des Gemeindegebiets verwirklicht (positive Funktionszuweisung) und gleichzeitig an anderer Stelle ausgeschlossen werden sollen. Von diesem speziellen Instrument der kommunalen Planung, das allerdings einer Reihe höchstrichterlich konkretisierter Prüfschritte unterliegt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 – 4 C 2.04 – BVerwGE 122, 109), haben im Saarland eine ganze Reihe von Städten und Gemeinden für die Steuerung der Nutzung von Windenergie innerhalb ihrer Hoheitsgebiete Gebrauch gemacht.

Das Verfahren zur Aufstellung der Bauleitpläne ist rechtsverbindlich im BauGB geregelt. Wesentliche Schritte im Regelverfahren sind die Beschlussfassung zur Plan-Aufstellung, die zwei-stufige Beteiligung (der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange sowie der Öffentlichkeit, letztere wird auch als „Auslage“ im eigentlichen Sinne bezeichnet) gemäß den Regelungen in §§ 3 Abs. 1 u. 2 sowie § 4 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB, die Abwägung der privaten und öffentlichen Belange durch den Gemeinde- oder Stadtrat sowie letztlich das Wirksamwerden durch Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 6 Abs. 1 BauGB, Flächennutzungsplan; § 10 Abs. 2 S 1 BauGB, Bebauungsplan) bzw. im Falle des Bebauungsplans zusätzlich dessen Beschluss (durch die Gemeinde) als Satzung.

Die Abwägung stellt den Kern des Aufstellungsprozesses bei der Bauleitplanung dar. Gemäß dem – nicht abschließenden – Kriterienkatalog des § 1 Abs. 6 BauGB und der Vorschrift des § 1 Abs. 7 BauGB entschließt sich hier die Gemeinde – in Form des zuständigen Organs, also Gemeinde- oder Stadtrat – für die Berücksichtigung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen Belangs, wobei die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Auf Grund der Tatsache, dass auch Bebauungspläne mit teilweise umfangreichen Begründungen inkl. Umweltbericht, möglicherweise zusätzlich integrierten Gutachten zu Lärmschutz, Immissionsschutz, Verkehrsstromanalysen, Artenschutz-Fachbeiträge etc. erhebliche Umfänge erreichen können, die de facto von den Verwaltungsmitarbeiter*innen sowie den Gemeinde- oder Stadtratsmitgliedern zusammengestellt bzw. gelesen und verinnerlicht werden müssen, bietet sich die Erstellung einer sachlich gegliederten Abwägungstabelle an, die den Prozess der Abwägung inklusive Bewertung und Gewichtung des zusammengestellten („ermittelten“) Abwägungsmaterials erheblich erleichtern kann.

Bei der Integration von klassischen Umweltschutzbelangen in die Bauleitplanung der Gemeinden spielt die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung eine zentrale Rolle. An ihr wird auch im Besonderen die Verzahnung zwischen dem fachgesetzlichen Regelungskanon des Naturschutzrechts und der Umsetzung solcher Belange im Zuge der Aufstellung der Bauleitpläne deutlich. Im Bundesnaturschutzgesetz ist ein Eingriff in Natur und Landschaft gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG definiert als Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.

Da es sich in aller Regel zumindest im Falle des verbindlichen Bauleitplans, also dem Bebauungsplan, um die Vorbereitung unmittelbarer Flächenversiegelungen unterschiedlicher Intensität handelt, ist die Errichtung von Gebäuden und Infrastruktur praktisch immer als Eingriff im Sinne des Naturschutzrechts zu qualifizieren. Das BNatSchG legt des Weiteren fest, dass Eingriffe vorrangig zu vermeiden (§ 15 Abs. 1 S 1 BNatSchG) und nachweislich unvermeidbare Eingriffe bzw. die damit einhergehenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft auszugleichen oder zu ersetzen sind. Diese Eingriffsfolgenbewältigung geht zumeist mit einer Eingriffs-Ausgleichs-Bilanzierung und einer auf dieser Grundlage quantifizierten Realkompensation einher, d.h. einer gleichartigen oder zumindest gleichwertigen Wiederherstellung der betroffenen Funktionen des Naturhaushalts bzw. einer Neugestaltung des Landschaftsbildes. Die Schnittstelle zwischen der Eingriffsregelung des Naturschutzrechts und dem Baurecht findet sich u.a. in § 18 BauGB, der in Abs. 1 klarstellt:

Sind auf Grund der Änderung, der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bauleitplänen oder von Satzungen nach § 34 Abs. 1 S 1 Nr. 3 BauGB Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten, ist über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz nach den Vorschriften des Baugesetzbuches zu entscheiden.

Diese „Eingriffsregelung des BauGB“ ist wiederum definiert in § 1a Abs. 3 BauGB, der festlegt:

die Vermeidung und der Ausgleich voraussichtlich erheblicher Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts in seinen in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstabe a BauGB bezeichneten Bestandteilen (Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz) sind in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 zu berücksichtigen. Der Ausgleich erfolgt durch geeignete Darstellungen und Festsetzungen nach den §§ 5 und 9 als Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich.

Damit ist ein sehr wichtiger Aspekt der kommunalen Planungshoheit in Bezug auf Umweltschutz-Belange berührt, nämlich die Tatsache, dass die Gemeinde in die Lage versetzt wird, über das „Ob“ und das „Wie“ des naturschutzfachlich gebotenen Ausgleichs für planbedingt vorbereitete Eingriffe im Rahmen des gerechten Abwägens der öffentlichen und privaten Belange unter- und gegeneinander zu entscheiden. Dies bedeutet für die Praxis, dass eine Kommune – im Gegensatz zu der Situation bei der „klassischen“ Eingriffsregelunge – keine Voll-Kompensation eingriffsbedingter Flächenversiegelungen, beispielsweise auf der Grundlage von rechenhaft handhabbaren Bewertungsverfahren, anstreben bzw. nachweisen muss. Sie ist aber verpflichtet, in Wahrnehmung ihres Planungsauftrags nach § 1 Abs. 3 BauGB über ein Ausgleichskonzept für die Bewältigung der Eingriffsfolgen zu entscheiden (vgl. Battis 2021). In welchem Umfang ein Eingriff im Rahmen der Bauleitplanung auszugleichen ist bzw. auf welche Weise dies geschehen soll, hängt von den Umständen der jeweiligen Fallkonstellation ab. Grundsätzlich ist eine Gemeinde aber gut beraten, die Eingriffsfolgenbewältigung durch mögliche Kompensationsmaßnahmen nicht oder zumindest nicht vollumfänglich „wegzuwägen“, denn der dafür gebotene Spielraum endet dort, wo der Abgleich der Belange in einer Weise vollzogen wurde, die zu deren objektiver Gewichtigkeit außer Verhältnis steht. Insofern ist eine gewisse „Proportionalität“ zwischen eingriffsbedingt betroffenen Schutzgütern und einem qualitativ und quantitativ angemessenen Ausgleich zu wahren; in der höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.11.2007 – 4 BN 45.07) findet sich eine Größenordnung von deutlich weniger als zehn Prozent „weggewogenen“ Ausgleichsdefizits als noch innerhalb des Abwägungsspielraums liegend und damit vertretbar. Städtebauliche Verträge (vgl. § 11 BauGB) bieten auch hier die Chance der Kostenübernahme auch von Ausgleichsmaßnahmen durch den jeweiligen Investor, der sicherlich auch ein Interesse daran haben dürfte, dass seine Bautätigkeiten in der Gemeinde einem nachvollziehbaren Eingriffsfolgenbewältigungsprogramm unterliegen. Im Sinne einer vorrausschauenden städtebaulichen Entwicklung sollte eine Gemeinde bereits auf Ebene des Flächennutzungsplans oder spätestens bei dessen Neu-Aufstellung oder Änderung ein ausreichend dimensioniertes Kontingent an Ausgleichsflächen vorsehen, auf die bei Bedarf zurückgegriffen werden kann (vgl. § 1 Abs. 3 S 2 und § 5 Abs. 2a BauGB) und die sogar schon im Vorfeld des eigentlichen Eingriffs entsprechend hergestellt werden können (vgl. § 135a Abs. 2 S 2 und § 200a S 2 BauGB; vgl. ebenfalls hierzu den Erlass des Ministers für Umwelt, Energie und Verkehr zur Einführung des Ökokontos im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, veröffentlicht im Gemeinsamen Ministerialblatt des Saarlandes Nr. 2 (1998), S. 74 ff.).

Der Umweltbericht ist der zentrale Bestandteil der Umweltprüfung und für die planende Gemeinde ein wichtiger Orientierungsmaßstab für die handlungskonkrete Umsetzung auch ihrer kommunalen umweltpolitischen Ziele im Wege der Bauleitplanung. Dabei ist zu beachten, dass der Umweltbericht, obwohl er ein Kernelement der Integration von Umweltschutzbelangen in den Prozess der Bauleitplanung ist, formal nicht selbst Bestandteil des Bebauungsplanes ist, sondern als Teil der Begründung wie diese selbst dem Bauleitplan – dem Wortlaut des Gesetzes entsprechend – nur „beigefügt“ ist.

Nichtsdestoweniger dokumentiert der Umweltbericht einen Teil des Abwägungsvorgangs und bildet die Grundlage für die Ausgleichsentscheidung (zwischen planungsbedingt vorbereiteten Eingriffen und einer entsprechenden Kompensation) in der Abwägung (vgl. Stüer 2015). De facto und auch formal ist der Umweltbericht das Kern-Dokument oder -kapitel, in dem die zentralen umweltpolitisch relevanten Aspekte dargestellt und oftmals auch gutachterlich bewertet werden; kaum eine Stadt oder Gemeinde ist personell derart aufgestellt, dass sie neben der Koordination der Bauleitplanung als solcher auch noch das Verfassen der Begründung und/oder des Umweltberichts leisten könnte, von Spezialgutachten für bestimmte Teilaspekte ganz zu schweigen. Daher wird für die Erstellung der Planunterlagen in aller Regel auf externen Sachverstand (entsprechend qualifizierte Planungsbüros) zurückgegriffen.

Dessen ungeachtet sowie jenseits der Tatsache, dass auch die Umweltprüfung in die Abwägung integriert ist, ist ihre Durchführung im BauGB verbindlich geregelt. In § 2 Abs. 4 S 1 BauGB ist bestimmt, dass für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 und § 1a BauGB eine Umweltprüfung durchgeführt wird, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden. Schließlich wird für diese Beschreibung und Bewertung auf die Anlage 1 des BauGB als verpflichtend anzuwendenden Kriterienkatalog verwiesen. Dieser sollte sauber abgearbeitet werden, um der Umweltprüfung inhaltlich zu genügen und die voraussichtlich mit einem Vorhaben verbundenen Auswirkungen zutreffend und vollumfänglich zu erfassen, was letztlich auch der eigenen Rechtssicherheit der Kommune dient. Umfang und Detaillierungsgrad der Ermittlung der Belange des Umweltschutzes werden nach § 2 Abs. 4 S 2 BauGB von der Gemeinde festgelegt, wobei sie sich allerdings im Laufe des Aufstellungsverfahrens auch eines breiten Inputs von Dritten bedienen kann, insofern als im Zuge der sog. „frühzeitigen Beteiligung“ nach § 4 Abs. 1 S 1 BauGB die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann, auch zur Äußerung im Hinblick auf den erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB aufzufordern sind. Im Rahmen des nachfolgenden Verfahrens nach § 4 Abs. 2 (zeitlich meist parallel mit der gemäß § 3 Abs. 2 BauGB durchzuführenden Beteiligung der Öffentlichkeit, der „Auslage“) sind die Behörden und Träger öffentlicher Belange aufgefordert, der Gemeinde Informationen, die für die Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials zweckdienlich sind, zur Verfügung zu stellen und auch über von ihnen beabsichtigte oder bereits eingeleitete Maßnahmen, die für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Gebietes bedeutsam sein können, Aufschluss zu geben. Damit ist ein optimaler Informations-Zufluss an die planende Gemeinde sichergestellt, der beispielsweise auch hilft, irrtümliche Überplanungen von bereits mit einer bestimmten Funktionszuweisung im Rahmen anderer Verfahren ausgestattete Flächen zu vermeiden. Gerade auch Natur- und Umweltschutzbelange, insbesondere auch der strenge Artenschutz als nicht der Abwägung zugänglicher Belang (striktes, direktes Recht), können so frühzeitig bei der Planung berücksichtigt werden.

Jenseits der konkreten Naturschutzgesetzgebung, für die mit dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und dem Saarländischen Naturschutzgesetz (SNG) ein spezialgesetzlicher Regelungskanon besteht, der durch zahlreiche Schnittstellen mit dem Baurecht verknüpft ist, haben gerade auch im Baugesetzbuch Umweltschutzbelange im Allgemeinen faktisch schon seit den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts und später auch explizite Regelungen für den Klimaschutz/die Klimaanpassung sukzessive Eingang gefunden. Wichtige Meilensteine dieser Entwicklung waren insbesondere das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) von 1998, das Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) von 2004, mit dem die Umweltprüfung in das Bauplanungsrecht als verbindlicher Bestandteil für alle Bauleitpläne eingeführt wurde, die BauGB-Novelle, die den Bebauungsplan der Innenentwicklung (§ 13a BauGB) als so genanntes „vereinfachtes Verfahren“ als neues und für die Kommunen sehr wichtiges Planungsinstrument einführte, die BauGB-Klimanovelle (2011), mit der die Vorgaben des Energiefachrechts auch in die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben umgesetzt wurden, und schließlich die Windenergienovelle von 2014, die den Gemeinden für einen bestimmten Zeitraum die Möglichkeit eröffnete, Abstandsregeln zwischen Windenergieanlagen und Wohnbebauung zu definieren (Schmidt-Eichstädt, Weyrauch u. Zemke 2014).

Eine besonders bedeutsame „Umweltschutznorm“ des BauGB ist der § 1a BauGB (Ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz), der bereits 1998 in das öffentliche Baurecht Eingang fand und im Zuge der Klimaschutznovelle (2011) sowie der Innenentwicklungsnovelle (2013) erweitert wurde.

Eines der Kernelemente dieser Vorschrift ist die so genannte Bodenschutzklausel, die in § 1a Abs. 2 S 1 Folgendes verbindlich regelt: Mit Grund und Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden; dabei sind zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung zu nutzen sowie Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen. Die Bodenschutzklausel rekurriert auf den Schutz des Bodens als knappe und nicht bzw. kaum erneuerbare Ressource mit einer wichtigen Funktion im Naturhaushalt, ist jedoch nicht die einzige Norm, in der die Belange des Bodenschutzes (Bundesbodenschutzgesetz bzw. Bundesbodenschutzverordnung) spezialgesetzlich im BauGB umgesetzt werden; ebenso findet sich im Darstellungskatalog zum Flächennutzungsplan in § 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB die Möglichkeit der Darstellung sowie im Festsetzungskatalog zum Bebauungsplan jene zur Festsetzung von Flächen für Maßnahmen u.a. zum Schutz des Bodens. Mit § 179 Abs. 1 S. 2 BauGB enthält das Baurecht zudem ein Entsiegelungsgebot, welches als gegenüber in sonstigen Fachgesetzen normierten Entsiegelungsvorschriften die spezialgesetzliche bauplanungsrechtliche Regelung darstellt (Mitschang 2021).

Wichtig ist, dass die Bodenschutzklausel als in die Abwägung einzustellender Belang fungiert, während die Festsetzungs- und Darstellungsmöglichkeiten der Bauleitpläne das Instrumentarium für die Umsetzung bodenschützender Maßnahmen darstellen.

Die Bodenschutzklausel und die weiteren genannten Regelungen korrespondieren inhaltlich mit dem so genannten „30 ha-Ziel“ der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, das erstmals im Jahre 1998 formuliert wurde und die umweltpolitische Zielsetzung formuliert, die Neuinanspruchnahme von höchstens 30 ha Freifläche pro Tag durch Verkehrs- oder Siedlungsflächen bis zum Jahr 2020 zu verwirklichen (vgl. u.a. Roden 2017). Dieses Ziel ist zwar verfehlt worden, allerdings ist der Flächenverbrauch seit etwa dem Jahre 2000 erheblich zurückgegangen (von ca. 129 ha auf etwa 52 ha), wobei der Begriff Flächenverbrauch hier die Inanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrsflächen meint. Nach Angaben des Umweltbundesamtes waren gemäß der jüngsten Daten zwischen den Jahren 2016 und 2019 in den östlichen Bundesländern und dem Saarland vergleichsweise höhere Zunahmen als in den westlichen Flächenstaaten zu verzeichnen. Im Zuge der Neufassung der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie wurde 2016 das Ziel dergestalt modifiziert, dass der Zuwachs bis zum Jahre 2030 auf „weniger als 30 ha“ begrenzt werden soll (UBA 2021). 

Gerade die Kommunen als Träger der Planungshoheit haben eine zentrale Funktion bei der Umsetzung dieses Nachhaltigkeits-Ziels. In einem Forschungsvorhaben des UBA wurde die Anwendbarkeit und kommunale Praxistauglichkeit ausgewählter Instrumente zum Flächensparen gemeinsam mit ca. 100 Akteuren aus Kommunen und weiteren Partnern in einem Praxistest erprobt und hinsichtlich ihrer Tauglichkeit für den kommunalen Planungsalltag positiv bewertet.  (www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/479/publikationen/texte_ 158-2020_innovative_instrumente_zum_flaechensparen_und_zur_foerderung_ der_innenentwicklung_2_0.pdf).

Neben der oben thematisierten Bodenschutzklausel (§ 1a Abs. 2 S 1 BauGB) wird das Nachhaltigkeitsziel des reduzierten Flächenverbrauchs durch die zusätzliche Betonung der Innenentwicklung in § 1 Abs. 5 S 3 BauGB sowie letztlich vor allem auch durch die 2007 in Kraft getretene und 2013 marginal erweiterte „Innenentwicklungsnovelle“ (§ 13a BauGB) umgesetzt, mit denen dem Plangeber (Gemeinde) die Möglichkeit eröffnet wird, für Bebauungspläne der Innenentwicklung – konkret für die Wiedernutzbarmachung on Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen – das beschleunigte Verfahren anzuwenden, womit auch von einer Umweltprüfung (inkl. Umweltbericht) abgesehen werden darf (§ 13a Abs. 3 S 1 BauGB) und weitere Verfahrenserleichterungen inkludiert sind. Im Falle von Innenverdichtungen muss die Gemeinde allerdings auch das Maß der innerstädtischen Flächenversiegelung und etwaige Risiken für den lokalen Wasserhaushalt im Blick behalten (vgl. die Ausführungen von Reese 2020).

Mit der Plattform www.aktion-flaeche.de besteht seit dem Jahr 2016 ein Portal für kommunales Flächensparen und zur Stärkung der Innenentwicklung. Hier wird das vorhandene Know-how zum Flächenmanagement nutzerfreundlich für die Kommunen bereitgestellt, darunter auch Werkzeuge zur Ermittlung ihrer Flächenpotenziale sowie zum flächensparenden Bauen. (Deutscher Bundestag, Drucksache 19/25725 v. 07.01.2021)

Den Kommunen steht aber nicht nur mit den vielfältigen Regelungen des Baugesetzbuchs, sondern auch – und damit eng verknüpft – mit der Baunutzungsverordnung (BauNVO) Instrumente zur Verfügung, mit denen die Überplanung von Flächen im Sinne des Umwelt- und Klimaschutzes gestaltet werden kann. Ein probates Mittel ist dabei z.B. die Grundflächenzahl (GRZ), die nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB als Maß der baulichen Nutzung festgesetzt werden kann und die gemäß § 19 Abs. 1 der BauNVO angibt, wieviel Quadratmeter Grundfläche je Quadratmeter Grundstücksfläche im Sinne des Absatzes 3 zulässig sind. Vereinfacht ausgedrückt gibt die Grundflächenzahl an, wie intensiv ein Grundstück mit baulichen Anlagen überbaut ist, d.h. umgekehrt, wieviel Freifläche vorhanden ist. Mit Festsetzung einer bestimmten Grundflächenzahl (z.B. 0,6 = nur 60% eines Grundstückes können tatsächlich überbaut werden) kann der Plangeber also ein Stück weit die Kompaktheit einer Bebauung bzw. die Ausstattung mit Grün- u./o. Freiflächen bzw. Kaltluftschneisen usw. steuern und damit in einem gewissen Maße sowohl der Bodenschutz- als auch der Klimaschutzklausel des BauGB (siehe unten) entsprechen.

Die gleiche Zielsetzung kann die Gemeinde als Planungsträgerin auch mit der in § 23 Abs. 1 der BauNVO normierten überbaubaren Grundstücksfläche, die im Wesentlichen aus der Festsetzung von Baulinien, Baugrenzen und Bebauungstiefen besteht, verfolgen.

Eine weitere wichtige Verzahnung zwischen dem Bauplanungsrecht im engeren Sinne und dem umweltbezogenen Fachrecht besteht in der Landschaftsplanung, deren Aufgabe und Inhalte in § 9 des Bundesnaturschutzgesetzes geregelt sind.

Wenn von der Gemeinde ein Flächennutzungsplan (neu) aufgestellt und über mehrere Jahre hinweg erarbeitet wird, kann neben der Umweltprüfung – meist in Form eines separaten Umweltberichts als Teil der verpflichtend dem Plan beizufügenden Begründung (s.o.) – bietet es sich durchaus an, parallel einen das gesamte Gemeindegebiet umfassenden Landschaftsplan zu erarbeiten, zumal dieser durch die Integration von aktuellen naturschutzfachlichen Daten auch die Umweltberichterstattung im Rahmen von nachfolgenden Bauleitplanungen erleichtern kann. Ein solcher Landschaftsplan kann jedoch auch völlig unabhängig von einem Aufstellungsverfahren der Bauleitplanung erstellt werden; in jedem Fall bietet er ein Instrument, mit dem die Gemeinde ihre Umwelt- und insbesondere Naturschutzziele, jedoch ausdrücklich auch Klimaschutzmaßnahmen (vgl. § 9 Abs. 3 S 1 Nr. 4 lit. c BNatSchG) auf ein strategisch konzipiertes Planwerk stützen kann.

Die grundsätzliche Bedeutung der – eigentlich vierstufig ausgestalteten – Landschaftsplanung (Landschaftsprogramme, Landschaftsrahmenpläne, Landschaftspläne und Grünordnungspläne, vgl. § 9 Abs. 2 S 2 BNatSchG) besteht in ihrer Funktion als naturschutzfachliche Sektoralplanung, die alle naturschutz-bezogenen Maßnahmen zur Verwirklichung der zuvor mit Blick auf die gemeindespezifischen (örtlichen) Erfordernisse konkretisierten Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege des § 1 BNatSchG in eine koordinierende Planung einbindet (vgl. auch § 9 Abs. 1 BNatSchG). Zwar kommt auch dem Landschaftsplan keine Rechtsnormqualität mit Bindungswirkung gegenüber Dritten und insoweit lediglich eine verwaltungsinterne Bedeutung zu, jedoch besteht der Vorteil einer separaten Landschaftsplanung in den bereits maßnahmen-konkreten Darstellungen gegenüber der nur flächenkonkreten und über die Grundzüge der Art der Bodennutzung beschränkten Darstellungen im F-Plan (siehe u.a. OVG Münster, Urt. v. 30.09.2009 – 10 A 1676/08).

Gemäß § 11 Abs. 2 S. 1 BNatSchG sind Landschaftspläne aufzustellen, sobald und soweit dies im Hinblick auf Erfordernisse und Maßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 erforderlich ist, insbesondere weil wesentliche Veränderungen von Natur und Landschaft im Planungsraum eingetreten, vorgesehen oder zu erwarten sind.

Gemäß § 37 Abs. 2 S 1 des saarländischen Naturschutzgesetzes können die Einzelerfordernisse und -maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes auf der Ebene des Bebauungsplans von der Gemeinde in Grünordnungsplänen festgelegt werden, die insbesondere Festlegungen über Zustand, Funktion, Ausstattung und Entwicklung der Frei- und Grünflächen enthalten. Mehrfach wurde der Grünordnungsplan auch als „kleiner Bruder des Landschaftsplans“ bezeichnet. Gemeinsam ist ihnen allerdings, dass sie nicht etwa einen Umweltbericht oder gar eine Begründung im Rahmen der Bauleitplanung ersetzen, sondern als Fachkonzepte die Bauleitplanung flankieren und insbesondere die naturschutzfachlichen Belange auf verschiedenen räumlichen Bezugsebenen konkretisieren.

Andere Formen der gemeindlichen Planung, wie z.B. Stadtentwicklungspläne, teilräumliche (nur auf einen Stadt- oder Gemeindeteil bezogene) Entwicklungskonzepte („Quartierskonzepte“) aber auch so genannte Integrierte städtebauliche Entwicklungskonzepte (ISEKs, vgl. hierzu auch § 171b Abs. 2 S 1 BauGB, der ein solches als Grundlage für die Festlegung von Stadtumbaugebieten vorschreibt), deren Erstellung oftmals Voraussetzung für eine Förderfähigkeit von Stadtumbau- oder Sanierungs-maßnahmen (Sanierungsgebiete) ist, bereiten die Bauleitplanung sensu stricto vor oder ergänzen ihre Verwirklichung (Battis 2021). Kommunale Mandatsträger müssen sich also regelmäßig mit einer Vielzahl an Konzepten befassen, die entweder für sich selbst stehen und direkt umgesetzt werden können (ohne allerdings mit einer Rechtsverbindlichkeit ausgestattet zu sein) oder den verschiedenen Stufen des kommunalen Entscheidungsfindungs-Prozesses in der Bauleitplanung, an dessen erfolgreicher Durchführung sie eine zentrale Mitwirkungspflicht haben, angegliedert sind. Bereits bei der Erstellung solcher informeller Fachbeiträge können und sollen Umwelt- und Klimaschutzaspekte aufgenommen werden; ihre Inhalte sind – sofern sie von der Gemeinde beschlossen wurden – gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB in der Abwägung zu berücksichtigen.

Klimaschutz

Bereits zu Beginn der 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts wurden bundesweit auch auf kommunaler Ebene die Klimagefährdung als eine bedeutsame Herausforderung erkannt (Schmidt-Eichstädt, Weyrauch u. Zemke 2014). Natürlich war die grundsätzliche Einsparung von Energie schon seit jeher ein lohnendes Ziel, allein schon aus Gründen der Kostenersparnis der öffentlichen Hand und natürlich auch im privaten Bereich. Bereits relativ früh widmete sich die Stadtentwicklung dem Thema im Rahmen von klimaökologischen Fragestellungen, beispielsweise durch die Untersuchung und planerische Sicherung von Kalt-/Frischluftentstehungsgebieten (vgl. Schmidt-Eichstädt, Weyrauch u. Zemke 2014) bzw. Kaltluftabflussbahnen, auch als Beitrag für gesunde Wohnverhältnisse (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB). Daher waren schon vor der in den letzten Jahren deutlich intensivierten „Klimaschutzdebatte“ lokalklimatische Fragestellungen ein nicht unbekannter Aspekt in der kommunalen Bauleitplanung, z.B. bei der Anordnung von Gebäudekomplexen und Grünflächen im übergeordneten Kontext städtebaulicher Zielvorstellungen. Als konkreter – in der Abwägung zu berücksichtigender – Gesichtspunkt sind Klimaschutz und Klimaanpassung (Mitigation und Adaptation) mit dem Inkrafttreten des EAG Bau 2004 Eingang in das öffentliche Baurecht gefunden. So normiert § 1 Abs. 5 S 2 BauGB bei der Definition der Aufgaben der Bauleitpläne, dass diese dazu beitragen sollen, […] den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern […]. Schließlich enthalten die in § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten Planungsleitlinien, die die allgemeinen Ziele der Bauleitplanung konkretisieren (vgl. Battis 2021), findet sich in § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB unter den Umweltschutzbelangen in § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. a BauGB der Hinweis auf die Berücksichtigung der Auswirkungen auf das Klima als Teil der dort aufgeführten Umweltmedien und in § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. f) als konkretisierter Belang die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energien.

Ganz explizit den vorgenannten Belangen widmet sich schließlich der mit der Klimaschutznovelle (bzw. „Städtebaurechtsnovelle“) 2013 (vgl. Krautzberger u. Stüer 2013) neu eingeführte § 1a Abs. 5 BauGB („Klimaschutzklausel“), der normiert: Den Erfordernissen des Klimaschutzes soll sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen, Rechnung getragen werden. In Anlehnung an die oben genannte Planungsleitlinie des § 1 Abs. 5 S 2 BauGB werden so die Bekämpfung des Klimawandels wie auch Anpassungsstrategien daran als neue Belange für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB eingeführt, um wiederum klimagerechte Darstellungen und Festsetzungen in den Bauleitplänen zu begründen (vgl. auch Schink 2021). Wichtig ist, dass – wie Battis (2019) klarstellt – die Normen des § 1 Abs. 5 S 3, Abs. 6 Nr. 11 und § 1a Abs. 5 BauGB den kommunalen Klimaschutz aufwerten, ihm aber keinen Vorrang vor den anderen Belangen des § 1 Abs. 1 und § 1a BauGB verleihen.

Konsequenterweise finden sich in § 5 Abs. 2 Nr. 2 lit b BauGB die Möglichkeit der Darstellung der Ausstattung des Gemeindegebiets mit Anlagen, Einrichtungen und sonstigen Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken (= Darstellung von Mitigationsmaßnahmen), während § 5 Abs. 2 Nr. 2 lit. c BauGB die Ausstattung des Gemeindegebietes mit Anlagen, Einrichtungen und sonstigen Maßnahmen, die der Anpassung an den Klimawandel dienen (= Darstellung von Adaptationsmaßnahmen) auf Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung regelt. Diese offene Formulierung der – bereits im Zuge der Klimanovelle 2011 durchgeführten – Ergänzung des Darstellungskatalogs gibt den Städten und Gemeinden einen fast uneingeschränkten Spielraum, um ihre klimaschutzpolitischen Zielvorstellungen mit den Mitteln der Bauleitplanung zu realisieren.

Analog sind auch die Festsetzungsmöglichkeiten der verbindlichen Bauleitplanung (Bebauungsplan) erweitert und präzisiert worden, im Wesentlichen ebenfalls im Zuge der Klimanovelle 2011. Die Festsetzung in § 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB ermöglicht die verbindliche Planung von Versorgungsflächen und wurde ergänzt um Flächen für Anlagen und Einrichtungen zur dezentralen und zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung. Auch § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB vermittelt die Möglichkeit der Festsetzung von Gebieten, in denen bei der Errichtung von Gebäuden oder bestimmten sonstigen baulichen Anlagen bestimmte bauliche oder sonstige technische Maßnahmen für die Erzeugung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung getroffen werden müssen.

Schließlich bietet § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB die (ergänzte) Möglichkeit, Flächen für Ladeinfrastruktur elektrisch betriebener Fahrzeuge als Verkehrsflächen besonderer Zweckbestimmung festzusetzen und bezieht sich dabei auf den mit dem Baulandmobilisierungsgesetz erweiterten Planungsgrundsatz in § 1 Abs. 6 Nr. 9 BauGB (Mitschang/Reidt 2021).

Schließlich sei noch erwähnt, dass die §§ 171a Abs. 2 S 2, Abs. 3 S 2, Nr. 1, 6 u. 7 sowie § 171b Abs. 2 und 171c BauGB den Anwendungsbereich des Stadtumbaus (besonderes Städtebaurecht) um Aufgaben der klimagerechten Stadtentwicklung erweitern (Battis 2021). Bereits § 136 Abs. 3 Nr. 1 lit h BauGB nennt als für die Beurteilung, ob in einem städtischen oder ländlichen Gebiet städtebauliche Missstände vorliegen, insbesondere zu berücksichtigendes Kriterium die Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder die Sicherheit der in dem Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen in Bezug auf die energetische Beschaffenheit, die Gesamtenergieeffizienz der vorhandenen Bebauung und der Versorgungseinrichtungen des Gebiets unter Berücksichtigung der allgemeinen Anforderungen an den Klimaschutz und die Klimaanpassung, in § 136 Abs. 3 Nr. 2 lit c BauGB die infrastrukturelle Erschließung des Gebiets, seine Ausstattung mit und die Vernetzung von Grün- und Freiflächen unter Berücksichtigung der Belange des Klimaschutzes und der Klimaanpassung, […], während § 136 Abs. 4 S 2 Nr. 1 BauGB die Zielsetzung städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen definiert und festlegt, dass diese dazu beitragen sollen dass die bauliche Struktur in allen Teilen des Bundesgebiets nach den allgemeinen Anforderungen an den Klimaschutz und die Klimaanpassung […] entwickelt wird, […]. Diese beiden letztgenannten Normpräzisierungen bzw. -ergänzungen sind erst mit der Innenentwicklungsnovelle 2013 gesetzlich verankert worden.

Für die in einem Sanierungsgebiet durchzuführenden konkreten Baumaßnahmen regelt § 148 Abs. 2 S 1 Nr. 5 BauGB, dass dazu auch die Errichtung oder Erweiterung von Anlagen und Einrichtungen zur dezentralen und zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung gehört, womit er – fast wortgleich – an die oben aufgeführte Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 b BauGB anknüpft bzw. diesen energetischen Aspekt explizit für städtebauliche Sanierungsmaßnahmen definiert.

Mit diesen an verschiedenen Stellen des BauGB ergänzten klimaschutzbezogenen Belangen (Klimaschutz und Klimaanpassung) wird auch der Verzahnung dieses wichtigen Themas zwischen dem (eher technisch orientierten) Energiefachrecht und der städtebaulichen Entwicklungsplanung (Bauleitplanung) Rechnung getragen. Den Kommunen steht damit ein vielfältiger Umsetzungskatalog zur Verfügung, den sie bei der Mitgestaltung des Transformationsprozesses hin zum Vorrang regenerativer Energieträger innerhalb ihres Hoheitsbereichs einsetzen können.

Neben den bauleitplanerischen Aspekten des Klimaschutzes, auf die sich die Kommunen beziehen können, sind sie auch in anderer Hinsicht beim Thema Klimaschutz adressiert, nämlich dergestalt, dass ihnen auch eine große Bedeutung im Hinblick auf die Weiterentwicklung der lokalen Infrastruktur für die Mobilitäts- und Energiewende (Verkehrswende) zukommt, da die Möglichkeiten des Bundes, diese Bereiche über den § 13 des Klimaschutzgesetzes (Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) v. 12.12.2019, BGBl. I S. 2513) zu steuern, sind aus verfassungsrechtlichen Gründen eingeschränkt. Um sicherzustellen, dass die Gemeinden ihre Infrastrukturaufgaben im Sinne des Klimaschutzes erfüllen, ist die landesgesetzliche Einführung einer neuen kommunalen Planungsaufgabe in Form von Energie- bzw. Wärmeplänen oder auch einer integrierten Mobilitätsplanung sinnvoll (Köck u. Kohlrausch 2021). Während mehrere Bundesländer bereits Landesklima(schutz)gesetze auf den Weg gebracht haben, um die Kommunen zu entsprechenden Aktivitäten anzuhalten und ihnen zugleich eine klare Rechtsgrundlage dafür zu geben, hat sich der saarländische Landesgesetzgeber diesbezüglich bislang zurückgehalten.

Für die meisten Kommunen im Saarland sind gerade für Maßnahmen zur Klimaanpassung Co-Finanzierungsmöglichkeiten in Form einer entsprechenden landes- oder bundesweiten Förderkulisse von zentraler Bedeutung. Besonders relevant ist in diesem Zusammenhang die Richtlinie zur Förderung von Klimaschutzprojekten im kommunalen Umfeld, die sog. „Kommunalrichtlinie“ vom 22. Juli 2020, die seit 01.01.2022 in einer novellierten Fassung vorliegt und bis 31.12.2027 gelten soll. Mit diesem bedeutsamen Förderprogramm können Städte und Gemeinden insbesondere auch strategische Förderschwerpunkte angehen, zu denen u.a. Klimaschutz(teil)konzepte (auch im Zusammenhang mit der Bauleitplanung, insb. Flächennutzungsplan), Energieberatung, Energie- und Umweltmanagementsysteme, jedoch auch investive Förderschwerpunkte wie Einrichtungen für ein nachhaltiges Mobilitätskonzept oder auch Umrüstung der Versorgungsinfrastruktur durch den Einbau von energieeffizienten Komponenten gehören. Mit der Neufassung der Kommunalrichtlinie wird das kommunale Energiemanagement deutlich gestärkt, insbesondere werden auch vermehrt Personalkosten hierfür förderfähig; zudem gehören „integrierte Vorreiterkonzepte“ als update für integrierte Klimaschutzkonzepte, die vor 2017 von den Gemeinden beschlossen wurden und mit der Zielmarge, bis 2040 treibhausgasneutral zu werden, zu den förderfähigen Bestandteilen.

Die solchen Förderanträgen zu Grunde liegenden umweltpolitischen Zielvorstellungen und Konzepte können wiederum mit der Bauleitplanung bzw. auch mit den genannten örtlichen Bauvorschriften kombiniert werden bzw. mit diesen bauplanungs- und bauordnungsrechtlich realisiert werden. Wie bereits eingangs skizziert, haben spezifisch auf die Bewältigung des Klimawandels abzielende Aspekte sukzessive als gestärkte Belange Eingang in das öffentliche Baurecht gefunden. Sinnvollerweise wird bei den damit zusammenhängenden Maßnahmen zwischen solchen zum eigentlichen Klimaschutz (Mitigation) und der Klimaanpassung (Adaptation) unterschieden. Sowohl in der Bauleitplanung wie auch im Rahmen von städtebaulichen Sanierungs- und Stadtumbaumaßnahmen bieten sich Möglichkeiten, entsprechende Maßnahmen rechtlich zu verankern, wobei sich diese Regelungen vorwiegend auf zukünftige Nutzungen beziehen, während bei Nutzungsänderungen im Bestand die formalen Instrumente der räumlichen Planung begrenzt sind (vgl. Henninger 2011).

Allerdings finden gerade auch im Bestand Klimaanpassungsmaßnahmen – neben den zahlreichen technischen Möglichkeiten (Stichwort energetische Gebäudesanierung), die hier nicht näher ausgeführt werden sollen – auch bereits auf Grundlage der Landesbauordnung einen formalen Niederschlag. Grundsätzlich können Klima- und Umweltschutzbelange also nicht nur auf Grundlage der Flächen-Darstellungen und -festsetzungen, also etwa durch die Bereitstellung solcher Flächen, die für Maßnahmen des Naturschutzes, Freiraumgestaltung oder zur Erholungsnutzung vorgesehen sind und daher unbebaut bleiben sollen, also auf der vorlaufenden Planungsebene, sondern durchaus auch im (bestehenden oder geplanten) Baubestand bzw. bei der konkreten Umsetzung der bauleitplanerisch vorbereiteten Bauprojekte, auf einer entsprechenden Rechtsgrundlage verwirklicht werden.

Mit den in der Landesbauordnung normierten „örtlichen Bauvorschriften“ (§ 85 LBO) ist den Städten und Gemeinden – neben dem enumerativen Festsetzungskatalog des § 9 BauGB – ein Instrument zur Feinsteuerung der Ausgestaltung von Flächen und Gebäuden unter Umwelt- und Klimaschutz-aspekten an die Hand gegeben. Dieses kann für die Umsetzung von Klimaadaptationsmaßnahmen und der Berücksichtigung des Naturhaushalts im Allgemeinen große Bedeutung erlangen, denn beispielsweise kann über § 85 Abs. 1 Nr. 2 LBO auch die Begrünung und Bepflanzung von Gemeinschaftsanlagen, allerdings auch der unbebauten Flächen der bebauten Grundstücke und baulicher Anlagen im Generellen verbindlich festgeschrieben werden. Konkrete Beispiele hierfür sind u.a. die Begrünung von Fassaden, die einen ganz erheblichen Effekt auf die Stärkung der Klimaresilienz durch die innerstädtische Bebauung gerade bei Hitzewellen haben kann (Verminderung thermischer Belastungen, des sog. „Backofen-Effektes“, vgl. Klausnitzer 1993, Bowler et al. 2010), aber auch eine angepasste Bepflanzung von Flachdächern, die neben dem positiven Effekt als urbanes Mesohabitat auch einen ästhetischen Eigenwert erlangen kann. Darüber hinaus können überwachsene Gebäudefassaden eine auf den ersten Blick vielleicht kaum vermutete Artenvielfalt mit hohen Individuenzahlen beherbergen (vgl. Köhler 1988).

Thematisch wären auch die zunehmend in umweltpolitischen Diskussionen erwähnten Schottergärten an dieser Stelle einzuordnen. Dabei wird auch klar, dass die Forderung eines Verbots einer solchen monotonen und der urbanen Biodiversität abträglichen Gestaltung von Grundstücken keine neue umweltpolitische Idee ist, sondern – zumindest im Saarland – bereits heute dafür eine kommunale Ermächtigungsgrundlage besteht. Eng verzahnt damit ist die sich aus § 10 Abs. 1 S. 1 LBO ergebende Verpflichtung, die nicht überbauten Flächen der bebauten Grundstücke wasseraufnahmefähig zu belassen oder herzustellen und zu begrünen oder mit einheimischen, standortgerechten Bäumen und Gehölzen zu bepflanzen und so zu unterhalten […].

In Nordrhein-Westfalen haben mehrere Naturschutzverbände die „Schottergarten-Problematik“ dergestalt an die politischen Entscheidungsträger kommuniziert, dass sie ein konkretes Verbot dieser Nutzungsart von Vorgartenflächen fordern, explizit über die – identisch wie in der vorgenannten saarländischen Norm formulierten – Regelung der nordrhein-westfälischen Landesbauordnung hinaus. An dieser Stelle sei die Bemerkung erlaubt, dass eine fortwährende Nicht-Beachtung bestehender Regelungen jedoch weniger einer Verschärfung derselben bedarf, sondern eher im Wege einer Stärkung des Vollzugs zur Kontrolle der Umsetzung geltenden Rechts sicherlich effektiver zu adressieren ist.

Bemerkenswert ist allerdings, dass im Saarland der Landesgesetzgeber in der Landesbauordnung in der Fassung vom 13. Juni 2018 (Amtsbl. I S. 632, ber. S. 683) in § 3 (der seinerzeit noch mit „Sicherheit und Ordnung“ überschrieben war) in dessen Absatz 1 Nr. 4 LBO festgelegt hatte, dass Anlagen so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instand zu halten sind, dass sie die natürlichen Lebensgrundlagen nicht gefährden, insbesondere den Naturhaushalt schonen und Möglichkeiten zum sparsamen Umgang mit Boden, Wasser und Energie, zur Gewinnung erneuerbarer Energien sowie zur Reduzierung und Wiederverwendung von Wertstoffen und Abfallstoffen nutzen und damit eine relativ detailreiche Ausgestaltung dieser Anforderungen, auch mit einem spezifischen Blick auf die Ressourcenschonung beim Umgang mit den Umweltmedien sowie mit Bezug auf die Kreislaufwirtschaft, wohingegen in der aktuellen Fassung vom 04.12.2019 (Amtsbl. 2020 I S. 211, ber. S. 760) die korrespondierende Norm (nun mit dem Titel „Allgemeine Anforderungen“) deutlich weniger ausdifferenziert festlegt, dass die Errichtung, Änderung und Instandhaltung von Anlagen so zu geschehen hat, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben, Gesundheit und die natürlichen Lebensgrundlagen nicht gefährdet werden, wobei die Grundanforderungen an Bauwerke gemäß Anlage I der Verordnung (EU) Nr. 305/2011 zu berücksichtigen sind. Diese Verordnung zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten und zur Aufhebung der Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 09.07.2011 legt allerdings in dem genannten Anhang I Nr. 3 („Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz“) lediglich Folgendes fest: Das Bauwerk muss derart entworfen und ausgeführt sein, dass es während seines gesamten Lebenszyklus weder die Hygiene noch die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern, Bewohnern oder Anwohnern gefährdet und sich über seine gesamte Lebensdauer hinweg weder bei Errichtung noch bei Nutzung oder Abriss insbesondere durch folgende Einflüsse übermäßig stark auf die Umweltqualität oder das Klima auswirkt. Sodann werden in der Auflistung mehrere Aspekte benannt, die allerdings keinerlei Bezug etwa zu einer flächenschonenden Bauweise etc. haben und nur mittelbar allgemein den Naturhaushalt thematisch berühren. Insoweit tritt die geänderte Fassung der Landesbauordnung auch unter Berücksichtigung des Verweises auf die vorgenannte Verordnung bezüglich des Konkretisierungsgrades hinter die alte Fassung zurücktritt.

Schließlich können auch Maßnahmen zum vorsorgenden Hochwasserschutz im Rahmen der kommunalen Siedlungswasserwirtschaft, z.B. durch Vorgaben zur Errichtung von Anlagen zum Umgang mit Niederschlagswasser (Verrieselung, Versickerung, Sammlung), durch örtliche Bauvorschriften (§ 85 Abs. 2 LBO) rechtlich verankert werden. Nach Auffassung von Reese (2020) können auf Grundlage einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB auch die Errichtung und der Betrieb von Gründächern vorgeschrieben werden, die im Einflussbereich des Gebäudes den Niederschlagsrückhalt stärken. Auch das saarländische Wasserrecht stellt einen Bezug dieser Thematik mit der Bauleitplanung her, in dem es in 49a Abs. 3 SWG normiert, dass Festsetzungen einer gemeindlichen Abwassersatzung – unter Zustimmung des Landesamtes für Umwelt- und Arbeitsschutz (LUA) – in einen Bebauungsplan aufgenommen werden können.

Fazit

Grundsätzlich sind alle umwelt-, klima- und naturschutzpolitischen Maßnahmen und deren jeweilige gesetzlichen Verankerungen in einem gewissen Sinne thematisch miteinander verbunden, wobei das Nachhaltigkeitsprinzip als die „große gedankliche Klammer“ dienen kann. So wirkt eine flächenschonende Bauweise oder eine großzügige Begrünung von Flächen immer auch positiv auf das (Lokal)klima zurück.

Den kommunalen Entscheidungsträgern steht eine Vielzahl an Handlungsoptionen auf einer durchaus breiten gesetzlichen Grundlage zur Verfügung, die sie im Sinne ihrer städtebaulichen Entwicklungs-vorstellungen anwenden können. Insbesondere hat der Gesetzgeber sukzessive Umwelt- und Klimaschutzbelange auch im öffentlichen Baurecht gestärkt und somit den Entscheidungsträgern vor Ort (Verwaltung, Stadt-, Gemeinde- und Ortsräte) Perspektiven für die lokale Ausgestaltung der Bewältigung des Klimawandels und zur Schaffung einer nachhaltigen Infrastruktur eröffnet.

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